孙文凯 中国人民大学国家中小企业研究院副院长，经济学院教授

世界各国对中小企业发展普遍非常重视，美欧日等主要发达国家和地区都有针对中小企业的各项支持政策，也有相关政策研究机构及时对中小企业出现的最新问题进行研究，更有第三方非盈利机构促进了问题发现和法规执行。我国2002年颁布并于2003年1月1日起执行首部《中小企业促进法》，之后2017年修订并于2018年1月1日推行，至今已经是20周年，该法仍是指导中小企业发展的唯一法律，并衍生出了多项法规和管理办法，是我国鼓励中小企业发展的根本依据。

中小企业虽然在几乎所有国家都是国民经济和社会发展的重要力量，但中小企业在市场经济中处于弱势地位，极易受到来自各方面的冲击，产生市场失灵和效率损失。中小企业面临的市场失灵主要体现在五个方面，包括市场势力挤压、信息不对称更严重、更强的创新外部性、更弱的风险承受力和对公共品更高的依赖度。

市场势力对中小企业的挤压体现在横向竞争挤压和纵向合作利益侵占两个方面。在大型企业与中小企业的横向竞争中，大型企业常通过价格战抢占市场份额，甚至大肆收购形成恶意垄断。在纵向合作中，当大企业作为产业链上游时，比如原材料供应者，往往会定价更高，而下游的中小企业无法通过产品加价转移成本，在成本传导过程中承担了主要压力，企业的利润空间被大大压缩。当中小企业作为大企业上游给大企业提供产品时，中小企业在议价能力方面不占优势，会导致大量应收账款被拖欠。

中小企业在市场上被其他主体获得信息的可能性低，容易招致其他市场交易主体的偏见，尤其在融资市场上容易受到歧视。中小企业没有能力提供足够规范的财务信息系统，信息质量无法满足银行风险控制的要求，因而在银行融资中会受到金融排斥。在这种情况下，银行需要抵押品来降低信息不对称的程度，但资产较少的中小企业又没有足够的抵押品以满足银行的要求。同时，银行信贷管理采用终身责任制，中小企业违约率与信贷人员的长期晋升激励挂钩，降低了银行从业者为其担责的积极性。在没有其他激励机制的情况下，即使中小企业经营前景向好，银行对中小企业的贷款审核和要求也会更加严格，形成信贷约束。

企业创新离不开资源的投入。但是当知识产权保护不足和存在技术外部溢出时，企业承担的私人成本就会远大于社会成本，导致外部性问题的出现。本应作为创新主力军的中小企业也因此对创新望而却步。同样，类似的外部性还降低了中小企业履行社会责任的积极性。社会责任的承担存在“成本归企业，收益归社会”的困境，很难转化为企业的经济价值，与中小企业的生存之道并不相容。因此，中小企业在保护环境、劳动者福利、消费者权益等社会责任行为方面的表现普遍更差。

中小企业自身资源非常有限，风险管理系统也不完备，因而在复杂多变的风险面前表现得非常脆弱。经济波动对不同规模的企业有着不对称的影响。相较于大型企业，中小企业受外部环境的影响更大。中小企业虽然面临的政府监管等正式制度的约束较少，但是面临的非正式制度的约束较多。这些约束大多是不成文的规定，有很大程度的不确定性，涉及到企业融资、税收、监管、犯罪等方方面面。面对外在冲击，大企业可凭借更强大的生产能力和更多的运营资源来调整应对。但中小企业资源不足，经营活动比较单一，不具有通过多样化来分散风险的可能性。

中小企业的发展离不开营商环境的优化和基础设施的建设。然而，营商环境（尤其是政府服务、法律执行、产权保护）和基础设施都属于公共品的范畴，具有非排他性和非竞争性，特别是营商环境对中小企业发展至关重要，而其不能通过市场机制来提供。

中小企业自身特点及市场自身局限性的存在，决定了中小企业发展中市场扭曲的存在。不同规模企业的资源和能力的不平等决定了市场机会的不平等。另外，在利益导向的市场中，各市场竞争者都以逐利为目标，而非注重社会福利的实现，这使得中小企业受到的歧视较难通过市场减弱，进而导致中小企业脆弱性和内生增长能力不足。市场失灵使得中小企业发展不能单纯依靠市场调节，必须发挥政府在公共品供给、知识产权保护、市场势力抑制、改善营商环境和市场环境等方面的作用，这样才能为中小企业创造良好的生存空间，更好发挥中小企业的重要经济和社会价值。

针对市场扭曲对中小企业的不利影响，政府往往会有一定针对性政策，典型政策包括限制具有市场势力主体和行为的政策、解决融资难的普惠金融政策、创新补贴政策、中小企业税收优惠政策和改善营商环境政策等。但针对中小企业的政策制定会受到政府工作目标、认知能力和执行能力的限制。过度保护和支持中小企业的政策可能导致反向歧视影响效率，带来进一步扭曲。同时，政策制定依赖于政府的有限信息和政府官员的有限知识，可能在具体标准、时机选择上存在偏差，容易出现一刀切的标准和时滞，未能真正应对问题，反而带来企业策略性行为等扭曲行为。最后，中小企业相关信息分散复杂多变，不容易全面掌握和分析处理，监管速度往往落后于问题出现的速度，在政策执行上难度很大。当政策扭曲带来的负面影响大过改善市场扭曲的好处时，可能出现“没有政策就是最好的政策”。

分析我国最早及修订后的《中小企业促进法》，可以看到我国中小企业立法越来越与国际先行国家接轨，具有两个突出特点。第一是针对性越来越强，特别是在市场经济下理论上存在的中小企业困境越来越受到重视，并针对其制定法律；第二是执行性增强，对中小企业概念、对保护中小企业的目的、对中小企业的权利义务、对各部门协调、数据监测及各细项支持措施都有了更明确规定，便于具体执行。

比如从2017年修订法与2002年对比看，在总则中增加明确了“保障中小企业公平参与市场竞争，维护中小企业合法权益，支持中小企业创业创新”的目标，将中小企业主体明确为“在中华人民共和国境内依法设立的，人员规模、经营规模相对较小的企业，包括中型企业、小型企业和微型企业。中型企业、小型企业和微型企业划分标准由国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门会同国务院有关部门，根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定”，长期目标增加了“国家将促进中小企业发展作为长期发展战略，坚持各类企业权利平等、机会平等、规则平等”，明确了中小企业义务“中小企业应当依法经营，遵守国家劳动用工、安全生产、职业卫生、社会保障、资源环境、质量标准、知识产权、财政税收等方面的法律、法规，遵循诚信原则，规范内部管理，提高经营管理水平；不得损害劳动者合法权益，不得损害社会公共利益”，各部门管理机制明确为“国务院负责中小企业促进工作综合管理的部门组织实施促进中小企业发展政策，对中小企业促进工作进行宏观指导、综合协调和监督检查。国务院有关部门根据国家促进中小企业发展政策，在各自职责范围内负责中小企业促进工作。县级以上地方各级人民政府根据实际情况建立中小企业促进工作协调机制，明确相应的负责中小企业促进工作综合管理的部门，负责本行政区域内的中小企业促进工作。”同时明确“国家建立中小企业统计监测制度。统计部门应当加强对中小企业的统计调查和监测分析，定期发布有关信息。”

在财政、货币等细项支持上，修订的中小企业促进法都进一步明确了各级部门权责和行为标准。比如财政支持上要求“县级以上地方各级人民政府应当根据实际情况，在本级财政预算中安排中小企业发展专项资金。”要求“国家中小企业发展基金应当遵循政策性导向和市场化运作原则，主要用于引导和带动社会资金支持初创期中小企业，促进创业创新。”在融资上明确“国务院银行业监督管理机构对金融机构开展小型微型企业金融服务应当制定差异化监管政策，采取合理提高小型微型企业不良贷款容忍度等措施，引导金融机构增加小型微型企业融资规模和比重，提高金融服务水平。”在创业扶持、创新支持、市场开拓、服务措施、权益保护、监督检查方面都有了更明确规定，不再赘述。

中小企业促进法内容上的改进便利了执行的同时，更重要的是针对市场经济下中小企业存在的重要问题给出了回应，符合经济理论。当前，限于政府部门的认知能力、执行能力，以及不断变化的外部技术、政治和经济形势，中小企业促进法仍需不断完善，并通过配套法规不断明确细节提高执行能力。最根本的是，法律制定和完善要直面中小企业发展面临的市场扭曲和政策带来的可能扭曲（笔者称之为“双重扭曲”），以解决市场扭曲提高效率为完善政策根本依据，不断加强理论对完善法律法规建设的指导作用。

政策原文：不断加强理论对制定完善中小企业法规的指导作用